La Configuración del Estado de las Autonomías en España (1975-1995): Un Análisis Histórico Exhaustivo
La historia contemporánea de España no puede comprenderse en toda su magnitud sin abordar uno de los procesos de transformación institucional, política y territorial más ambiciosos y complejos de la Europa moderna: la transición de un Estado rígidamente centralizado a la conformación del Estado de las Autonomías. Este modelo territorial, que dota a las regiones españolas de un nivel de autogobierno político, legislativo y administrativo equiparable e incluso superior al de muchos sistemas federales consolidados como los Länder alemanes, no fue el resultado de un plan preconcebido. Por el contrario, se erigió sobre la marcha, a través de intensas negociaciones políticas, tensiones sociales, audaces maniobras jurídicas y pactos de Estado de vital importancia histórica.
El propósito de este análisis es desentrañar todo el proceso histórico que se produjo desde el fallecimiento del dictador Francisco Franco en 1975 hasta lo que se considera la configuración definitiva del mapa autonómico a mediados de la década de 1990. Para quienes se acercan a esta materia por primera vez, es fundamental entender que el mapa de las diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas que hoy nos resulta tan familiar, fue en su momento un lienzo en blanco lleno de incertidumbres y riesgos que amenazaron la propia estabilidad de la incipiente democracia española.
El Punto de Partida: El Desafío Territorial de la Transición Española
Durante las casi cuatro décadas que duró la dictadura franquista, España fue administrada bajo un modelo de Estado profundamente unitario, asimilacionista y centralista. Las lenguas, culturas y singularidades jurídicas de los distintos territorios fueron sistemáticamente reprimidas o relegadas al ámbito estrictamente folclórico y privado, negando cualquier posibilidad de autogobierno político. A la muerte de Franco en 1975, el país inició un delicado proceso de transición hacia la democracia parlamentaria. Sin embargo, los arquitectos de esta transición se toparon con un dilema colosal que exigía una resolución inmediata: el secular problema territorial español.
En territorios con una fuerte identidad histórica, lingüística y cultural, particularmente en Cataluña y el País Vasco, y en menor medida en Galicia, la reivindicación de la autonomía no era una mera propuesta administrativa, sino un clamor popular irrefrenable. Retrasar la concesión de cuotas de autogobierno a estas regiones era políticamente insostenible y corría el riesgo de descarrilar todo el proceso democrático. En el polo opuesto, los estamentos más conservadores del país, especialmente las cúpulas de las Fuerzas Armadas y los sectores nostálgicos del régimen, observaban con enorme recelo y abierta hostilidad cualquier descentralización, interpretándola como la antesala de la ruptura y la balcanización de la nación española.
El reto de los constituyentes que redactaron la Constitución Española de 1978 consistió en encontrar una fórmula de equilibrio casi imposible. Este delicado compromiso quedó magistralmente cristalizado en el Artículo 2 del Título Preliminar de la Carta Magna. Dicho precepto, en un ejercicio de equilibrismo político sin precedentes, fundamenta la Constitución en «la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles», pero inmediatamente «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». Con esta redacción, se consagraba el derecho al autogobierno sin definir a priori quiénes serían los sujetos exactos de dicho derecho.
El Título VIII de la Constitución: Un Lienzo en Blanco procedimental
Resulta fascinante comprobar que la Constitución de 1978, a diferencia de la mayoría de las constituciones federales del mundo, no contiene en su articulado un mapa territorial. El famoso Título VIII, denominado «De la Organización Territorial del Estado», no enumera cuáles serían las Comunidades Autónomas, ni determina cuántas habría de existir, ni dibuja sus fronteras en un anexo.
En lugar de imponer un modelo cerrado desde la capital, los legisladores optaron por consagrar lo que en derecho constitucional se denomina el «principio dispositivo». El texto constitucional se limitó a proporcionar un conjunto de reglas, procedimientos y requisitos mediante los cuales las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, o los territorios insulares, podían agruparse y constituirse en Comunidades Autónomas si así lo decidían voluntariamente sus representantes locales. El Estado garantizaba el derecho a la autonomía, pero no obligaba a ninguna provincia a ejercerlo.
Esta indeterminación fue la válvula de escape perfecta para sortear la falta de consenso sobre el modelo territorial final. Permitió aprobar la Constitución, pero a cambio, trasladó el problema político a los años venideros. El Título VIII creó un modelo de «geometría variable», marcando diferentes velocidades y niveles de exigencia para acceder al autogobierno, lo que dio lugar a un sistema asimétrico en sus orígenes, donde existieron distintos tipos de autonomías que dependían de la vía constitucional elegida para su constitución.
Los Diferentes Tipos de Autonomías y sus Vías de Acceso
La complejidad del diseño constitucional radicaba en que no todas las regiones compartían el mismo grado de urgencia ni la misma tradición reivindicativa. Por ello, la Constitución articuló fundamentalmente dos vías principales (la vía rápida y la vía lenta), además de una serie de disposiciones transitorias y mecanismos excepcionales diseñados a medida para resolver anomalías históricas o geopolíticas.
Para comprender la morfología del Estado Autonómico, es imprescindible diseccionar cómo operaron estos diferentes procedimientos y qué implicaciones competenciales acarreaba cada uno de ellos.
| Vía de Acceso a la Autonomía | Base Constitucional | Requisitos de Iniciativa y Aprobación | Nivel de Competencias Iniciales | Territorios que la utilizaron |
| Vía Especial (Nacionalidades Históricas) | Disposición Transitoria Segunda | Exención de requisitos agravados por haber plebiscitado un Estatuto de Autonomía durante la Segunda República Española. | Máximas (Techo del Artículo 149 de la Constitución) desde el primer momento. | Cataluña, País Vasco, Galicia. |
| Vía Rápida o Reforzada | Artículo 151 | Iniciativa de las Diputaciones, 75% de municipios y mayoría absoluta del censo total en referéndum por cada provincia. | Máximas (Techo del Artículo 149) desde el momento de su constitución. | Andalucía (única región que recorrió el procedimiento completo). |
| Vía Lenta u Ordinaria | Artículo 143 | Iniciativa de las Diputaciones y 2/3 de los municipios. Sin referéndum de ratificación. | Limitadas a 22 materias menores (Artículo 148). Obligación de esperar 5 años para ampliarlas. | Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, La Rioja, Murcia. |
| Vías Excepcionales (Interés Nacional y Derechos Forales) | Artículo 144 / Disposición Transitoria Primera | Las Cortes Generales sustituyen la iniciativa local por motivos de interés nacional, o se pacta la actualización de fueros históricos. | Variable. Navarra mantiene su régimen foral exclusivo. Madrid adquiere competencias ordinarias. | Madrid, Ceuta, Melilla (Art. 144); Navarra (DT 1ª). |
Las Autonomías Históricas: La Disposición Transitoria Segunda
Para desactivar la tensión política inmediata en las zonas con mayor efervescencia nacionalista, los constituyentes introdujeron la Disposición Transitoria Segunda. Esta cláusula funcionaba como un puente legal directo hacia el máximo autogobierno para aquellos territorios que, en el pasado, hubieran plebiscitado afirmativamente un proyecto de Estatuto de Autonomía (condición que solo se había dado durante la efímera Segunda República) y que, en el momento de promulgarse la Constitución de 1978, contaran ya con regímenes preautonómicos provisionales.
Bajo este paraguas legal, Cataluña, el País Vasco y Galicia fueron reconocidas implícitamente como «nacionalidades históricas». Se les permitió acceder a la autonomía de forma directa e inmediata a través del marco procedimental del Artículo 151, pero eximiéndolas de la durísima fase de iniciativa y referéndum provincial previo. Esto significaba que nacían adquiriendo el techo competencial máximo estipulado en la Constitución (todas las materias que no fueran competencia exclusiva del Estado según el Artículo 149), asumiendo desde el principio la gestión de pilares fundamentales del Estado del bienestar, como la Sanidad y la Educación.
Las Autonomías Ordinarias: La Vía Lenta del Artículo 143
Para la inmensa mayoría del territorio español, el acceso a la autonomía se concibió a través del Artículo 143, popularmente conocido como la «vía lenta». Este cauce estaba diseñado para regiones que no poseían una tradición autonomista arraigada, permitiendo una descentralización gradual, controlada y sin grandes sobresaltos institucionales.
El proceso de iniciación era exigente pero asequible: requería el acuerdo favorable de todas las Diputaciones provinciales interesadas y de al menos dos terceras partes de los ayuntamientos, siempre que estos representaran la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Para evitar procesos eternos, la Constitución marcaba un plazo fulminante de seis meses para recabar estos acuerdos municipales. La sanción por fracasar era severa: si la iniciativa no prosperaba, el territorio estaba obligado a esperar un periodo de castigo de cinco años antes de poder reiterar la solicitud, una salvaguarda pensada expresamente para garantizar la paz política y la estabilidad institucional del Estado.
Aquellas regiones que lograban constituirse por esta vía (como Aragón, Castilla y León, Extremadura o Asturias, entre otras) formaban su Comunidad Autónoma, pero se topaban con un muro competencial. Sus poderes iniciales quedaban estrictamente limitados a una lista cerrada de 22 materias de menor trascendencia recogidas en el Artículo 148 de la Constitución. Estas materias incluían competencias como la ordenación del territorio, fomento de ferias interiores, promoción del turismo local, artesanía, pesca en aguas interiores o el desarrollo de infraestructuras que no salieran de sus fronteras. Para poder aspirar a gestionar las grandes competencias de Estado (Sanidad, Educación, Medio Ambiente, Justicia), estas Comunidades estaban obligadas por el texto constitucional a someterse a un periodo de carencia de cinco años antes de poder plantear la reforma de sus Estatutos para ampliar su autogobierno.
La Vía Rápida y el Laberinto del Artículo 151
La genialidad del constituyente fue dejar una puerta abierta: el Artículo 151 representaba la «vía rápida». Era el mecanismo por el cual cualquier región de España, sin ser una «nacionalidad histórica» con estatuto republicano, podía teóricamente rebelarse contra su destino de vía lenta y equipararse a Cataluña y el País Vasco, obteniendo todas las competencias desde el primer día. Sin embargo, la redacción de este artículo fue diseñada casi como una trampa legal, estableciendo unos requisitos formales tan draconianos que se pensaba que nadie lograría superarlos.
Para prosperar por la vía del 151, la iniciativa autonómica no requería dos tercios de los ayuntamientos, sino las tres cuartas partes (75%) de los municipios de cada una de las provincias interesadas. Pero el verdadero filtro de seguridad era el referéndum posterior. Este anhelo de autogobierno debía ser ratificado en las urnas por la población, y la ley no se conformaba con ganar la votación. El Artículo 151 exigía de forma inexcusable que los votos afirmativos obtuvieran la mayoría absoluta del censo electoral (no de los votantes efectivos, sino de la totalidad de las personas con derecho a voto inscritas) en cada una de las provincias que conformaban la futura comunidad.
Esta exigencia era matemáticamente devastadora. Significaba que cualquier abstención, voto en blanco, voto nulo, o incluso las imperfecciones demográficas del censo (personas fallecidas no purgadas del padrón, personas que habían emigrado, etc.) computaban en la práctica como un voto en contra del proceso. Si en una agrupación de provincias una sola de ellas no superaba el 50% de su censo total, el proceso de toda la región quedaba anulado y paralizado por cinco años. Y fue precisamente en la aplicación empírica de este artículo donde la incipiente arquitectura del Estado de las Autonomías estuvo a punto de derrumbarse. Este acontecimiento nos lleva a la mayor epopeya cívica del proceso autonómico: el caso andaluz.
La Épica Andaluza: El 28 de Febrero y la Crisis de Almería
A finales de la década de los setenta, la región de Andalucía, históricamente castigada por el subdesarrollo económico y la emigración, experimentó un despertar identitario y político sin parangón. La sociedad andaluza, fuertemente movilizada, percibía que el diseño constitucional amenazaba con relegarla a ser una región de «segunda categoría», mientras que los territorios más ricos del norte accederían a la «primera división» del autogobierno. Ante este agravio comparativo, la Junta Preautonómica andaluza, liderada por figuras como Rafael Escuredo, tomó en junio de 1979 una decisión extraordinariamente audaz: rechazar la vía lenta y lanzarse a conquistar la autonomía plena a través de la vía rápida del Artículo 151.
El gobierno de la nación, sustentado por la Unión de Centro Democrático (UCD) bajo la presidencia de Adolfo Suárez, contempló este movimiento con auténtico pavor. Desde la perspectiva gubernamental, otorgar competencias plenas a la región más extensa y poblada de España, sin estructuras previas para gestionarlas, desestabilizaría financieramente al Estado e irritaría profundamente a las fuerzas armadas. Por ello, el gobierno central realizó una intensa campaña política instando a los andaluces a la abstención en el referéndum, argumentando que la vía segura era el Artículo 143. Como contrapeso, la oposición de izquierdas, encabezada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y el Partido Comunista, secundada por los movimientos andalucistas, impulsó una movilización popular histórica a favor del «Sí».
El 28 de febrero de 1980, en un clima de absoluta polarización, los andaluces fueron llamados a las urnas. El resultado del referéndum provocó un terremoto político. El fervor autonomista arrasó; el «Sí» ganó abrumadoramente en votos emitidos. En siete de las ocho provincias andaluzas (Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla), los votos afirmativos lograron quebrar la casi imposible barrera de la mayoría absoluta del censo electoral, aunque en la provincia de Jaén se superó el límite de forma agónica por un 50,07% tras complejas reclamaciones judiciales para purgar el censo de personas fallecidas o incapacitadas.
Sin embargo, el drama jurídico estalló en la provincia de Almería. Allí, los votos a favor de la iniciativa autonómica alcanzaron aproximadamente el 42% del censo total. Aunque el «Sí» ganó sin apelativos frente al «No» entre quienes acudieron a votar, una altísima abstención cercana al 49%, sumada a un censo electoral gravemente defectuoso (que incluía a menores y fallecidos, inflando el divisor matemático), impidió que Almería alcanzara la mayoría absoluta de su censo.
Aplicando la literalidad fría de la Constitución y del Artículo 8.4 de la Ley Orgánica de modalidades de referéndum (LO 2/1980), el referéndum andaluz había fracasado. La vía rápida había quedado cegada, y dos millones y medio de andaluces que habían votado afirmativamente se veían abocados a esperar cinco años para volver al punto de partida.
El Desbloqueo Político y el Ingenio de la Ley Orgánica 12/1980
El naufragio técnico en Almería desató una crisis de Estado. Era políticamente inviable y socialmente explosivo negar la autonomía plena a la comunidad más poblada del país escudándose en el defecto censal de una sola provincia, cuando la voluntad general de la región había sido arrolladora. El desgaste para el gobierno de Adolfo Suárez fue inmenso.
Durante los agónicos meses de septiembre y octubre de 1980, se sucedieron durísimas negociaciones entre el Gobierno de la UCD, el PSOE de Felipe González y los representantes andaluces. Ante la imposibilidad de repetir el referéndum sin violentar la ley, la clase política española recurrió a un despliegue de imaginación jurídica e interpretación constitucional exenta de dogmatismos.
La solución pactada consistió en utilizar la vía de excepción del Artículo 144, apartado c, de la Constitución. Este artículo facultaba a las Cortes Generales para «sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales» mediante Ley Orgánica, cuando así lo aconsejaran «motivos de interés nacional». Para darle encaje procedimental, las Cortes aprobaron de urgencia la Ley Orgánica 12/1980, de 16 de diciembre, la cual modificaba la ley de referéndums para incluir un mecanismo retroactivo que salvaba la situación: si una provincia fallaba en el referéndum del 151, pero la inmensa mayoría de la Comunidad lo aprobaba, los diputados y senadores nacionales de la provincia afectada podían solicitar a las Cortes que sustituyeran la voluntad provincial mediante una ley.
Haciendo uso de esta ingeniería política, las Cortes Generales sustituyeron la iniciativa de Almería, integrándola de pleno derecho en el proceso andaluz. De esta manera, Andalucía se convirtió en la única Comunidad Autónoma de la historia de España en acceder a su autonomía recorriendo (y sobreviviendo) al tortuoso procedimiento del Artículo 151, equiparándose institucionalmente a las nacionalidades históricas desde el inicio de su andadura. El Estatuto de Autonomía de Andalucía fue finalmente refrendado por el pueblo andaluz el 20 de octubre de 1981, cerrando el capítulo más tenso de la descentralización española.
Los Primeros Pactos Autonómicos (1981): Racionalizando el Mapa Territorial
La vertiginosa crisis andaluza actuó como un potente toque de atención para las estructuras del Estado. Sumado a este desgaste político, el contexto nacional era extremadamente volátil. La escalada de la violencia terrorista de ETA y el gravísimo trauma provocado por el intento de golpe de Estado militar del 23 de febrero de 1981 (el famoso «23-F»), que tenía entre sus causas subyacentes el rechazo a la ruptura de la unidad de España, hicieron comprender a las principales fuerzas políticas que la construcción territorial no podía seguir dejándose al albur de aventuras provinciales descoordinadas. El riesgo de colapso administrativo y de provocación a las fuerzas armadas era inasumible.
Para encauzar y clausurar el diseño del mapa autonómico, el nuevo gobierno de la UCD presidido por Leopoldo Calvo-Sotelo y el PSOE liderado por Felipe González alcanzaron un histórico acuerdo de Estado en julio de 1981, conocidos como los Primeros Pactos Autonómicos. Estos pactos, fundamentados en un exhaustivo informe elaborado por una comisión de expertos presidida por el catedrático de Derecho Administrativo Eduardo García de Enterría, sentaron las bases definitivas de la España contemporánea.
El acuerdo político fundamental consistió en cerrar el paso a la vía rápida. Se estipuló que todas las regiones de España que aún no hubieran iniciado su proceso o no tuvieran derechos históricos, accederían innegociablemente a la autonomía a través de la vía lenta del Artículo 143, asegurando un proceso gradual y exento de referéndums divisivos. Aunque el intento posterior de armonizar por la fuerza el proceso a través de la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico) fue parcialmente frustrado por el Tribunal Constitucional en 1983 tras los recursos de los gobiernos vasco y catalán, el consenso político subyacente para estabilizar el mapa prevaleció.
Sin embargo, este pacto general topó con la firme oposición de tres territorios que, por sus características singulares, exigían tratamientos a medida que la rigidez del pacto general no podía acomodar.
El Atajo del Artículo 150.2: La Comunidad Valenciana y Canarias
La decisión de obligar a todos los territorios restantes a utilizar la vía lenta del Artículo 143 y padecer la limitación de competencias durante cinco años generó un profundo malestar institucional en dos regiones con fortísimas aspiraciones de autogobierno inmediato: la Comunidad Valenciana y Canarias. Ninguna de estas dos regiones estaba dispuesta a quedar relegada a la «segunda división» competencial, pero tras presenciar el trauma de Almería, tampoco tenían el menor deseo de arriesgarse al suplicio procedimental y al referéndum del Artículo 151.
La solución para resolver este nuevo bloqueo vino de la mano de un resquicio poco explorado de la Constitución: el Artículo 150.2. Este precepto faculta al Estado central para transferir o delegar a las Comunidades Autónomas, mediante una Ley Orgánica específica, facultades correspondientes a materias que son de titularidad exclusiva del Estado, siempre que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia.
La maniobra política y jurídica orquestada en 1982 fue digna de orfebrería constitucional. Se acordó que tanto Canarias como la Comunidad Valenciana tramitarían sus respectivos Estatutos de Autonomía formalmente por la vía pacífica y lenta del Artículo 143, garantizando un nacimiento institucional sin sobresaltos. Pero, en una jugada maestra, el mismo día en que las Cortes Generales aprobaron sus Estatutos (verano de 1982), el parlamento aprobó simultáneamente dos Leyes Orgánicas amparadas en el artículo 150.2.
Estas leyes fueron la LOTRAVA (Ley Orgánica 12/1982, de Transferencia de Competencias a la Comunidad Valenciana) y la LOTRACA (Ley Orgánica 11/1982, de Transferencias Complementarias a Canarias). A través de estos potentes instrumentos normativos extraestatutarios, el Estado inyectó de golpe en Valencia y Canarias un volumen inmenso de transferencias competenciales que normalmente estarían vetadas durante el periodo de carencia de cinco años de la vía lenta.
Gracias a la LOTRAVA y la LOTRACA, valencianos y canarios consiguieron esquivar el bloqueo temporal del Artículo 143 y lograron equipararse competencialmente en la práctica a las nacionalidades históricas y a Andalucía desde los albores de su autonomía. Este ingenioso mecanismo demostró la enorme plasticidad de la Constitución de 1978 para ofrecer soluciones políticas a problemas aparentemente irresolubles.
La Excepción Foral: El Caso de Navarra y la LORAFNA
Mientras el resto de España se enzarzaba en referéndums y artículos 143 y 151, la configuración autonómica de Navarra transitó por una senda jurídica histórica completamente diferente. La Comunidad Foral no apeló a ninguna de las vías estándar. Su legitimidad y su arquitectura institucional emanaban directamente de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, la cual estipula que la Constitución «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales» y que la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo en el marco de la Constitución.
Navarra es un territorio singular. Había conservado instituciones propias y un robusto Derecho Civil Foral (la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo) que regula hasta nuestros días con total independencia instituciones jurídicas seculares, el derecho de familia, la capacidad de los menores (los derechos de los púberes) y el régimen de bienes y herencias, todo ello con raíces que se remontan a la Edad Media.
Dado su estatus preexistente, Navarra no tramitó un «Estatuto de Autonomía» convencional como concesión del poder central. En su lugar, el gobierno navarro negoció de igual a igual, de forma bilateral con el Estado, la actualización de su milenario fuero a la realidad democrática. Este pacto entre el Estado y la Diputación Foral culminó en 1982 con la aprobación en las Cortes de la LORAFNA (Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra). El Amejoramiento consagra a Navarra como una Comunidad Foral propia, dotada de un régimen fiscal, legislativo y competencial altamente autónomo, garantizando una singularidad asimétrica que permanece inalterada en la cúspide del autogobierno territorial español.
Los Pactos Autonómicos de 1992: La Equiparación Definitiva
Tras la conformación de la Comunidad de Madrid en 1983—que acudió excepcionalmente al Artículo 144 por albergar la capitalidad del Estado y no pertenecer a ninguna región histórica—y la aprobación de los últimos estatutos de Castilla y León y Extremadura, el mapa peninsular e insular quedó dividido definitivamente en 17 Comunidades Autónomas.
Sin embargo, el Estado de las Autonomías resultante era profundamente asimétrico y desequilibrado. Existía una evidente «España de dos velocidades». Por un lado, las autonomías plenas (Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra, Valencia y Canarias) gestionaban presupuestos multimillonarios y servicios esenciales. Por otro lado, las diez Comunidades Autónomas constituidas por la vía pura del Artículo 143 (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, La Rioja, Murcia y Madrid) administraban competencias marginales y actuaban casi como meras diputaciones provinciales hipertrofiadas.
Al despuntar la década de 1990, el plazo de castigo constitucional de cinco años exigido por la vía lenta había expirado sobradamente. La presión política, social e institucional en las autonomías de régimen común para alcanzar el mismo nivel de poder y dignidad institucional que el resto del país se volvió irrefrenable. La asimetría permanente ya no era justificable.
Para resolver esta profunda disfunción y culminar la arquitectura territorial, el gobierno del PSOE (nuevamente presidido por Felipe González) y el líder del recién refundado Partido Popular (PP), José María Aznar, rubricaron los determinantes Pactos Autonómicos de 1992. El espíritu de estos acuerdos fue meridiano: la ansiada homogeneización competencial del mapa territorial.
El instrumento jurídico elegido para esta nivelación masiva fue la trascendental Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre. Utilizando nuevamente la versatilidad delegadora del Artículo 150.2 de la Constitución, esta norma transfirió de un solo plumazo un ambicioso bloque de treinta y dos nuevas competencias de titularidad estatal a las diez Comunidades Autónomas de vía lenta. De la noche a la mañana, estas regiones asumieron el desarrollo legislativo y la ejecución de áreas vitales como la educación no universitaria (el traspaso más complejo y costoso financieramente), la defensa del consumidor, las fundaciones, el medio ambiente, el turismo avanzado, cooperativas, política industrial y la gestión de ciertas infraestructuras y corporaciones de derecho público.
Para consolidar estructuralmente esta monumental descentralización, entre los años 1994 y 1998, los Estatutos de Autonomía de todas estas regiones fueron sistemáticamente reformados en el Congreso de los Diputados para incorporar definitivamente en sus textos fundacionales las competencias adquiridas vía Ley Orgánica. Con este hito, se selló la práctica equiparación de las capacidades administrativas y legislativas entre las 17 Comunidades Autónomas, nivelando el terreno de juego institucional, si bien perduraron (y perduran) las asimetrías fiscales del concierto económico vasco y el convenio navarro, y los derechos civiles propios.
El Cierre del Círculo: Las Ciudades Autónomas (1995)
Hacia mediados de los años noventa, la geografía autonómica de la España peninsular e insular estaba completamente terminada, pero la Transición aún tenía una asignatura territorial pendiente en el norte de África. Los enclaves españoles de Ceuta y Melilla reclamaban insistentemente abandonar su estatus de simples ayuntamientos dependientes de las provincias andaluzas de Cádiz y Málaga, para gozar de su propio autogobierno.
La Constitución, previendo las complejidades de estos territorios norteafricanos, ofrecía un mecanismo jurídico específico para ellos en el Artículo 144, apartado b). Esta disposición permitía a las Cortes Generales autorizar, mediante Ley Orgánica, un Estatuto de Autonomía «para territorios que no estén integrados en la organización provincial».
Tras largos y complejos debates sobre el diseño institucional más adecuado, teniendo muy presente las sensibilidades diplomáticas y geopolíticas de la frontera sur de Europa, en marzo de 1995 el Congreso aprobó las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995. A través de estas normas, Ceuta y Melilla adquirieron la singular condición de Ciudades Autónomas.
Este estatus representa un modelo híbrido excepcional en el ordenamiento jurídico español. Como Ciudades Autónomas, poseen competencias ejecutivas y recursos muy superiores a las de cualquier municipio o diputación común, participando activamente en la financiación del Estado y en las conferencias sectoriales al mismo nivel que las autonomías. Sin embargo, su capacidad jurídica es inferior a la de las diecisiete Comunidades Autónomas, dado que sus Asambleas carecen de potestad legislativa plena; esto implica que pueden dictar reglamentos locales expansivos para organizar sus servicios, pero no pueden aprobar leyes propiamente dichas que puedan ser recurridas ante el Tribunal Constitucional como hacen los parlamentos autonómicos tradicionales.
Con la promulgación de los Estatutos de las Ciudades Autónomas, el legislador dio por finalizada la expansión territorial. Dieciséis años después de la entrada en vigor de la Constitución (1979-1995), el mapa se daba formalmente por cerrado.
Conclusión: El Legado del Estado Autonómico
El análisis histórico de la construcción del Estado de las Autonomías en España revela una de las obras de ingeniería institucional más formidables de la historia política reciente. En apenas dos décadas de febril actividad legislativa y política, España logró transitar desde el centralismo autoritario hasta consagrarse como uno de los sistemas políticos más profundamente descentralizados de la órbita occidental, logrando redistribuir el poder político, la función legislativa y la administración pública.
El diseño abierto e inacabado del Título VIII de la Constitución, que en su momento fue duramente criticado por su ambigüedad y por la enorme litigiosidad que provocó ante el Tribunal Constitucional para dirimir conflictos de competencias, demostró finalmente ser su mayor fortaleza. Su inmensa flexibilidad procedimental fue la clave del éxito. Permitió canalizar pacíficamente las aspiraciones de las nacionalidades históricas, calmar los temores de involución militar, resistir bloqueos casi fatales como el referéndum andaluz de Almería mediante interpretaciones audaces, e integrar soluciones pragmáticas como la LOTRAVA valenciana y los homogeneizadores Pactos Autonómicos de 1992.
El Estado de las Autonomías no fue un diseño perfecto trazado en un despacho, sino un modelo vivo forjado a base de concesiones, movilizaciones sociales y un profundo sentido de Estado por parte de los actores políticos de la Transición. Entender su génesis, sus diferentes tipos y sus tortuosos caminos constitucionales es indispensable para comprender el funcionamiento y la morfología de la España moderna.
Artículo desarrollado por Josep Mª Reichardt Berini.